居高信息公開專題--未作出信息公開答復(fù)構(gòu)成不作為

2015年10月12日，原告魏某、程某、孔某三人向被告某縣國土資源局提出政府信息公開申請，要求公開水塔村商住樓地塊土地出讓合同、出讓金數(shù)額及受讓人繳納憑證和有關(guān)審批手續(xù)等政府信息。10月19日，被告向原告發(fā)送《政府信息補(bǔ)正申請通知書》要求提供“有關(guān)土地審批手續(xù)”的文號、項(xiàng)目名稱或地塊名稱，明確材料所指內(nèi)容。10月27日，原告回復(fù)無法提供上述內(nèi)容。11月11日，被告再次向原告發(fā)送《政府信息補(bǔ)正申請通知書》要求明確“有關(guān)土地審批手續(xù)”具體指哪個(gè)地塊的哪些審批手續(xù)。12月2日，原告向被告提交補(bǔ)正材料，明確“有關(guān)土地審批手續(xù)”是指“批給東方銀座的用地批文、紅線圖”，具體指1.征地告知書；2.征地調(diào)查確認(rèn)；3.組織征地聽證；4.組織報(bào)批材料；5.繳納有關(guān)稅費(fèi)；6.補(bǔ)償安置等手續(xù)。

2015年12月18日，被告認(rèn)為水塔村商住樓地塊土地出讓合同、出讓金數(shù)額及受讓人繳納憑證等政府信息涉及第三方溫州居士達(dá)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司商業(yè)秘密，向其發(fā)送信息公開的征求意見函。12月21日，被告向原告發(fā)送《政府信息公開告知書》稱已向第三人征詢意見。12月22日，被告第三次向原告發(fā)送《政府信息補(bǔ)正申請通知書》要求10日內(nèi)明確“組織報(bào)批材料、土地利用總體規(guī)劃審核意見、報(bào)批審查、繳納有關(guān)稅費(fèi)、補(bǔ)償安置”的具體內(nèi)容。2016年1月29日，原告以被告未作出信息公開答復(fù)構(gòu)成行政不作為為由提起行政訴訟。

分歧

本案爭議焦點(diǎn)在于：第一種意見認(rèn)為，被告要求其補(bǔ)正相關(guān)內(nèi)容程序適當(dāng)、合法，不構(gòu)成行政不作為。另一種意見認(rèn)為，被告所作出的決定屬于消極不作為。

評析

筆者同意上述第二種意見,理由如下：

1.要求原告補(bǔ)正材料程序不當(dāng)

政府信息公開條例第二十一條規(guī)定，申請人申請公開的政府信息不明確時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知申請人作出更改、補(bǔ)充。行政機(jī)關(guān)作為相關(guān)政府信息的制作、保存機(jī)關(guān)，應(yīng)遵循“一次性告知”及便民原則對申請人提供必要幫助與指導(dǎo)。本案中，原告第二次提交的補(bǔ)正材料已經(jīng)對“有關(guān)土地審批手續(xù)”的內(nèi)容加以明確，被告可以根據(jù)“有關(guān)土地審批手續(xù)”、“用地批文”等語句描述進(jìn)而明確原告所要求公開的是涉案地塊的整套土地征用、報(bào)批、補(bǔ)償?shù)仁掷m(xù)材料，被告第三次要求原告補(bǔ)正實(shí)際上已超出合理補(bǔ)正范圍。因此，被告前后三次要求原告補(bǔ)正實(shí)際上是以補(bǔ)正告知行為達(dá)到變相終結(jié)行政程序，以及消極或拒絕公開政府信息的目的。

2.補(bǔ)正告知行為導(dǎo)致答復(fù)程序違法

根據(jù)國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室對國資委信息公開辦公室所作的國辦公開辦[2015]207號答復(fù)函第二項(xiàng)規(guī)定，申請人申請內(nèi)容不明確，行政機(jī)關(guān)依法告知申請人作出更改、補(bǔ)充的，依申請辦理時(shí)限可以自補(bǔ)正通知發(fā)出之日停止計(jì)算，待收到申請人補(bǔ)正材料之日起，繼續(xù)計(jì)算剩余期限。補(bǔ)正通知發(fā)出之日當(dāng)日以及收到申請人補(bǔ)正材料之日當(dāng)日，不計(jì)算在內(nèi)。國務(wù)院辦公廳是全國政府信息公開工作的主管部門，該答復(fù)內(nèi)容在一定程度上明確了答復(fù)義務(wù)機(jī)關(guān)的要求，應(yīng)予以適用。本案中，被告自收到原告申請至發(fā)出第三次補(bǔ)正通知之日，扣除之前原告提交補(bǔ)正材料所需時(shí)間，已超出法定的15個(gè)工作日，政府信息公開答復(fù)程序違法。

3.未對申請內(nèi)容履行審查程序不當(dāng)

實(shí)踐中，政府信息是否涉及第三方商業(yè)秘密無明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以致涉及第三方商業(yè)秘密已成為行政機(jī)關(guān)拒絕公開政府信息的常見理由。在涉及商業(yè)秘密的政府信息公開申請中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對所涉政府信息是否符合不為公眾所知悉、具有實(shí)用性及已采取保密措施等商業(yè)秘密的顯著特征來綜合判斷，確屬涉及第三方商業(yè)秘密的，才需要征求第三方意見。本案中，原告所要求公開的“土地出讓合同、出讓金數(shù)額及受讓人繳納憑證”等政府信息并不符合商業(yè)秘密的顯著特征，且被告在案件審理過程中也未提供政府信息涉及商業(yè)秘密的任何證據(jù)和理由。因此，被告未對涉案政府信息是否構(gòu)成商業(yè)秘密進(jìn)行審查便向第三方發(fā)送征求意見函，屬程序明顯不當(dāng)。

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