山東居高律師事務(wù)所
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判決要旨
上級行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部層級監(jiān)督關(guān)系對下級行政機(jī)關(guān)作出的聽取報(bào)告、執(zhí)法檢查、督促履責(zé)等行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。而社區(qū)居民委員會是基層群眾性自治組織，鎮(zhèn)政府與居民委員會之間應(yīng)該是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，不屬于上下級關(guān)系，被告主張?jiān)摪覆粚儆谌嗣穹ㄔ盒姓V訟的受案范圍，缺乏法律依據(jù)，法院不予支持。
《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開規(guī)定》規(guī)定，在撤村轉(zhuǎn)居后，代行原集體經(jīng)濟(jì)組織職能的城市居民委員會仍負(fù)有集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的公開職責(zé)?？h級以上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府指導(dǎo)和監(jiān)督村集體經(jīng)濟(jì)組織依照本規(guī)定實(shí)行財(cái)務(wù)公開，指導(dǎo)和監(jiān)督村集體經(jīng)濟(jì)組織建立健全財(cái)務(wù)公開制度，對財(cái)務(wù)公開中存在的問題進(jìn)行查處。
根據(jù)上述規(guī)定，縣級以上的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府負(fù)有監(jiān)督指導(dǎo)村務(wù)公開的職責(zé)。公民、法人或者其他組織申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。
判決文書
山東省菏澤市定陶區(qū)人民法院
行政判決書
(2021)魯1703行初37號
原告臺某。
原告邵某。
二原告共同委托代理人曹博，山東居高律師事務(wù)所律師。
被告菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)人民政府。住所地:菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)府前路1號。
法定代表人白漢亮，鎮(zhèn)長。
出庭負(fù)責(zé)人劉建，該鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長。
原告臺某、邵某訴被告菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)人民政府不履行村務(wù)、財(cái)務(wù)公開監(jiān)督指導(dǎo)法定職責(zé)一案，于2021年5月20日向本院提起行政訴訟。本院于2021年5月20日立案后，于2021年5月21日向被告送達(dá)了起訴狀副本及應(yīng)訴通知書。本院依法組成合議庭，于2021年6月25日公開開庭審理了本案。原告委托代理人曹博，被告負(fù)責(zé)人劉建及委托代理人吳樺到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原告臺某、邵某于2020年12月15日向被告菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)人民政府郵寄了申請書，申請被告對菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村村務(wù)、財(cái)務(wù)公開進(jìn)行監(jiān)督處理，并責(zé)令村委會以書面形式向申請人公開2017年孟樓村實(shí)施的土地增減掛鉤項(xiàng)目涉及的補(bǔ)償款金額、收支記錄、村財(cái)務(wù)明細(xì)、記賬憑證及實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目過程中的村務(wù)表決工作文件等村務(wù)信息。被告于2020年12月16日收到該申請。
原告臺某、邵某向本院提出訴訟請求:1.確認(rèn)被告不履行責(zé)令定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村村民委員會村務(wù)公開的法定職責(zé)行為違法;2.判令被告履行法定職責(zé)，對定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村村民委員會村務(wù)公開、村財(cái)務(wù)公開進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，并責(zé)令定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村村民委員會依法公開;3訴訟費(fèi)用由被告負(fù)擔(dān)。事實(shí)和理由:原告是菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村村民，自2017年3月份開始，政府以土地增減掛鉤的形式對原告所在村莊進(jìn)行征收拆遷。根據(jù)國家規(guī)定，土地增減掛鉤項(xiàng)目必須依法進(jìn)行，并且有政府扶持基金。自增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施以后，村委會并沒有公開公示相關(guān)村務(wù)工作進(jìn)展，也沒有對村財(cái)務(wù)進(jìn)行公示，村民對于補(bǔ)償款去向不明，原告等人多次要求村委依法公開村務(wù)記錄、村財(cái)務(wù)的記錄，但是村委會拒絕公開。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定，原告于2020年12月15日通過EMS快遞方式向被告郵寄要求被告責(zé)令村委會進(jìn)行村務(wù)公開的《申請書》，主要內(nèi)容為:“1、請求依法對杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村村務(wù)、村財(cái)務(wù)公開工作進(jìn)行調(diào)查核實(shí)、監(jiān)督處理，并責(zé)令村委會進(jìn)行公開。主要包括2017年開始實(shí)施的土地增減掛鉤項(xiàng)目涉及的補(bǔ)償款金額、收支記錄、村財(cái)務(wù)明細(xì)及記賬憑證等。2請求責(zé)令杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村公開實(shí)施2017年土地增減掛鉤項(xiàng)目過程中的村務(wù)表決工作文件，并進(jìn)行公開公示。在此請求鎮(zhèn)政府成立專項(xiàng)調(diào)查組，對上述申請事項(xiàng)進(jìn)行全面調(diào)查、審核，責(zé)令定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村將上述村務(wù)公開信息以書面形式向申請人提供。”經(jīng)查詢，被告于2020年12月16日簽收。但是被告至今都沒有對原告的申請作出任何答復(fù)。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第三十一條，《山東省實(shí)施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》第二十八條、第三十四條、第三十八條及相關(guān)法律法規(guī)，被告不履行法定職責(zé)的行為明顯違法，依法向貴院提起訴訟，望判如所請。
原告向本院提供如下證據(jù):1、EMS郵寄單(有原件);2、EMS詳情單(從網(wǎng)上打印);3、申請書(原件已郵寄給被告)。以上證據(jù)證明原告于2020年12月15日，以EMS快遞方式向被告郵寄申請書，請求被告履行法定職責(zé)，被告于2020年12月16日簽收，但至今未履行該職責(zé)，也未對原告作出任何答復(fù)，顯然違法。
原告為證明其申請事項(xiàng)屬于被告的法定職責(zé)，還向本院提供以下法律依據(jù):《中華人民共和國村民委員會組織法》第三十條、第三十一條、第三十二條，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條。
被告菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)人民政府辯稱，答辯人收到原告的申請后，隨即通知其所在杜堂居委會公開孟樓村村務(wù)、村財(cái)務(wù)，其訴請確認(rèn)答辯人不履行責(zé)令定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)孟樓村村民委員會村務(wù)公開的法定職責(zé)行為違法不能成立。2017年，原告所在的杜堂居委會孟樓自然村納入土地增減掛鉤項(xiàng)目。2019年6月，原告曾提起訴訟請求答辯人公開孟樓村村務(wù)、村財(cái)務(wù)，經(jīng)法院審理認(rèn)為公開村務(wù)、村財(cái)務(wù)是原告所屬村民委員會職責(zé)，而非答辯人職責(zé)裁定駁回了原告起訴。2020年11月19日，杜堂社區(qū)居委會已在本村村務(wù)公開欄內(nèi)，對孟樓村的村務(wù)、村財(cái)務(wù)進(jìn)行了公開。同年12月21日，杜堂居委會書面答復(fù)了原告，并將“答復(fù)函”以郵政掛號信的方式郵寄給原告，原告亦已簽收?，F(xiàn)原告再次起訴答辯人不履行法定職責(zé)，顯然沒有事實(shí)根據(jù)。
原告屬杜堂鎮(zhèn)杜堂社區(qū)居委會轄區(qū)內(nèi)的孟樓自然村居民，不是其訴稱的“杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村村民委員會”村民。在法律上、事實(shí)上只有“菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂社區(qū)居民委員會”(以下簡稱杜堂居委會)，而沒有原告訴稱的“定陶區(qū)杜堂行政村孟樓村村民委員會”。其根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，要求答辯人履行職責(zé)，屬適用法律錯(cuò)誤，其訴請亦缺乏法律根據(jù)。綜上，請貴院查明事實(shí)，依法駁回原告的訴訟請求。
被告向本院提交以下證據(jù):1、菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂社區(qū)居委會情況說明一份。證明2020年12月，被告收到原告的申請后，立即責(zé)令原告所屬的杜堂社區(qū)居民委員會對孟樓村的村務(wù)、財(cái)務(wù)進(jìn)行公開。2、菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂社區(qū)居委會答復(fù)函、菏澤市定陶區(qū)郵政局杜堂支局的投遞郵件清單及郵遞員與原告臺某的電話通話錄音各一份。證明原告所屬的杜堂居委會收到被告通知后，對原告申請孟樓村村務(wù)、財(cái)務(wù)進(jìn)行公開的事項(xiàng)進(jìn)行了處理。因此，被告不存在不履行法定職責(zé)的行為。
被告根據(jù)本院要求補(bǔ)充提供了以下證據(jù):3、菏澤市定陶區(qū)人民政府關(guān)于同意撤銷杜堂鎮(zhèn)杜堂村村民委員會設(shè)立杜堂社區(qū)居民委員會的批復(fù)(菏定政復(fù)[2018]5號)。
經(jīng)庭審質(zhì)證，被告對原告提供的證據(jù)的真實(shí)性沒有異議，對證明問題有異議。被告收到原告申請后，即責(zé)令原告所屬的杜堂社區(qū)居民委員會對孟樓村的村務(wù)、村財(cái)務(wù)進(jìn)行公開，不存在不履行法定職責(zé)的情形，原告擬證明的問題不能成立。原告系杜堂社區(qū)居民委員會居民，應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二十一條之規(guī)定，原告適用《中華人民共和國村民委員會組織法》屬于適用法律錯(cuò)誤，同時(shí)該案也不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條規(guī)定的情形。
原告對被告的質(zhì)證意見進(jìn)行辯解:被告在收到原告郵寄的申請書之后，如認(rèn)為原告的申請書存在或需要補(bǔ)正的情形，應(yīng)當(dāng)依法告知原告進(jìn)行補(bǔ)充或補(bǔ)正，但在本案中，被告在收到原告郵寄的申請書后，既不履行法定職責(zé)，也不作出任何處理，亦未要求原告進(jìn)行補(bǔ)充或補(bǔ)正，且根據(jù)被告所提交的情況說明，反而可以進(jìn)一步印證，原告所申請被告履行的法定職責(zé)屬于被告的法定職責(zé)，本案應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定。對于原告所屬村何時(shí)由村改居，請法庭依法查實(shí)，我方同意以被告補(bǔ)充提供的村改居文件為準(zhǔn)。
原告對被告提供的證據(jù)發(fā)表質(zhì)證意見:1、對證據(jù)1的三性及證明目的提出異議，該情況說明系杜堂社區(qū)居民委員會出具的，系單位證人證言，證人未出庭作證，該情況說明所載明的內(nèi)容僅僅屬于證人的單方陳述，且該陳述內(nèi)容與客觀事實(shí)不相符。該情況說明落款時(shí)間為2021年5月29日，顯然在原告提起本案訴訟之后，屬于被告在行政訴訟期間所收集的證據(jù)材料，依法不能作為證明被告行政行為合法性的證據(jù)使用，不應(yīng)當(dāng)被法庭采納。被告應(yīng)當(dāng)就其履行法定職責(zé)進(jìn)行充分的舉證。2、對證據(jù)2的三性及證明目的均不認(rèn)可。證據(jù)2中的答復(fù)函系杜堂社區(qū)居民委員會出具的單位的證人證言，根據(jù)法律規(guī)定，證人在未出庭作證的情況下出具的證言不應(yīng)當(dāng)被法庭采納，且該答復(fù)函也并未向原告送達(dá)。該答復(fù)函的作出機(jī)關(guān)落款為杜堂社區(qū)居民委員會，并非本案被告，這也可以進(jìn)一步證明被告在收到原告的申請后未作出任何處理，未履行法定職責(zé)，其答復(fù)函中所載明的內(nèi)容也不屬實(shí)。對證據(jù)2“證明”中的簽收人臺某，經(jīng)臺某確認(rèn)，并非其本人所簽，臺某也對該“證明”并不知情，“證明”中所載明的內(nèi)容也與本案無關(guān)，更不能證明被告履行了法定職責(zé)。對于證據(jù)2中的通話錄音，被告未提交原始載體，無法確定該文件客觀、真實(shí)，無法確定通話雙方人員的身份，通話時(shí)間及雙方通話的固話或手機(jī)號碼，電話錄音文字摘要內(nèi)容，與通話錄音并不完全一致，“都給你了”四個(gè)字在通話錄音中并未體現(xiàn)。通話內(nèi)容與本案不具備關(guān)聯(lián)性，也不能證明被告履行了法定職責(zé)。綜上，被告提供的兩組證據(jù)均不能證明被告的證明目的。原告對被告提供的3號證據(jù)無異議。
被告對原告的質(zhì)證意見進(jìn)行如下辯解:原告的質(zhì)證意見不能成立，被告在收到原告申請后，即口頭通知杜堂社區(qū)，并未形成書面文字材料，原告提起本案訴訟，被告向原告所在社區(qū)居委會調(diào)查落實(shí)原告申請?zhí)幚砬闆r，杜堂社區(qū)居委會根據(jù)客觀事實(shí)出具的情況說明，并非作出行政行為的依據(jù)或證據(jù)，因此，原告辯稱被告在訴訟期間收集證據(jù)不能成立。
本院對上述證據(jù)作如下認(rèn)定:原告提供的1-3號證據(jù)客觀、真實(shí)，被告無異議，本院予以確認(rèn)。被告提供的證據(jù)能夠證明被告收到原告的申請后，通知原告所在居委會對相關(guān)村務(wù)財(cái)務(wù)進(jìn)行公開的情況，以及原告所在的居委會根據(jù)原告之前的申請于 2020年11月19日進(jìn)行村務(wù)、財(cái)務(wù)公開的答復(fù)情況。
經(jīng)審理查明，2020年12月15日,原告臺某、邵某用EMS快遞方式向被告郵寄了申請書一份，申請被告對菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村村務(wù)、財(cái)務(wù)公開進(jìn)行監(jiān)督處理，并責(zé)令村委會以書面形式向申請人公開2017年孟樓村實(shí)施的土地增減掛鉤項(xiàng)目涉及的補(bǔ)償款金額、收支記錄、村財(cái)務(wù)明細(xì)、記賬憑證及實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目過程中的村務(wù)表決工作文件等村務(wù)信息。被告于2020年12月16日收到該申請。2020年12月20日，被告將原告申請的村務(wù)、財(cái)務(wù)公開的情況通知原告所在居委會。2020年12月21日，菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂社區(qū)居民委員會對其根據(jù)原告之前的申請于2020年11月19日進(jìn)行公開的情況對原告作出了答復(fù)，并郵寄送達(dá)給了原告。
同時(shí)查明，2018年1月22日，菏澤市定陶區(qū)人民政府作出關(guān)于同意撤銷杜堂鎮(zhèn)杜堂村村民委員會，設(shè)立杜堂社區(qū)居民委員會的批復(fù)。
本院認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第(八)項(xiàng)規(guī)定，上級行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部層級監(jiān)督關(guān)系對下級行政機(jī)關(guān)作出的聽取報(bào)告、執(zhí)法檢查、督促履責(zé)等行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。而社區(qū)居民委員會是基層群眾性自治組織，鎮(zhèn)政府與居民委員會之間應(yīng)該是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，不屬于上下級關(guān)系，原告要求被告對其所在的居民委員會的村務(wù)、財(cái)務(wù)等公開的指導(dǎo)、監(jiān)督以及查處的職責(zé)不屬于該規(guī)定規(guī)定的情形，被告主張?jiān)摪覆粚儆谌嗣穹ㄔ盒姓V訟的受案范圍，缺乏法律依據(jù)，本院不予支持。根據(jù)職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)對特定事項(xiàng)行使管轄權(quán)，必須基于法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)并在授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力。農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開規(guī)定》(農(nóng)經(jīng)發(fā)[2011]13號)第二條、第五條規(guī)定，在撤村轉(zhuǎn)居后，代行原集體經(jīng)濟(jì)組織職能的城市居民委員會仍負(fù)有集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的公開職責(zé)。該規(guī)定第十五條規(guī)定，縣級以上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府指導(dǎo)和監(jiān)督村集體經(jīng)濟(jì)組織依照本規(guī)定實(shí)行財(cái)務(wù)公開，指導(dǎo)和監(jiān)督村集體經(jīng)濟(jì)組織建立健全財(cái)務(wù)公開制度，對財(cái)務(wù)公開中存在的問題進(jìn)行查處。根據(jù)上述規(guī)定，縣級以上的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府負(fù)有監(jiān)督指導(dǎo)村務(wù)公開的職責(zé)。故被告杜堂鎮(zhèn)人民政府對原告所在的杜堂社區(qū)居民委員會的村務(wù)、財(cái)務(wù)公開具有監(jiān)督指導(dǎo)的法定職責(zé)?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第四十七條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。本案中，原告向被告郵寄了行政處理申請，被告于2020年12月16日收到該申請后，雖然將原告申請村務(wù)、財(cái)務(wù)公開的申請通知原告所在居委會，居委會也將前期根據(jù)原告的申請于2020年11月19日公開的情況給原告進(jìn)行了答復(fù)。但被告未將通知居委會進(jìn)行村務(wù)、財(cái)務(wù)公開及對該公開進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)的情況告知原告，亦未在兩個(gè)月內(nèi)對原告作出答復(fù)意見或告知處理結(jié)果，故應(yīng)當(dāng)認(rèn)定被告未依法全面正確履行法定職責(zé)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條第一款、農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開規(guī)定》(農(nóng)經(jīng)發(fā)[2011]13號)第二條、第五條、第十五條之規(guī)定，判決如下:
確認(rèn)被告菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)人民政府未全面履行監(jiān)督、指導(dǎo)菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂居社區(qū)居民委員會村務(wù)、財(cái)務(wù)公開法定職責(zé)的行為違法。
限被告菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)人民政府于本判決生效后30日內(nèi)對原告臺某、邵某提交的申請作出書面答復(fù)。
案件受理費(fèi)人民幣50元，由被告負(fù)擔(dān)。
如不服本判決，可以在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)向本院遞交上訴狀，并按對方當(dāng)事人的人數(shù)提出副本，上訴于山東省菏澤市中級人民法院。
審 判 長 楊 倩
審 判 員 李豐安
人民陪審員 華貴平
二〇二一年七月十四日
書 記 員 張 彤
